20080226/北京城市行政区划述略

王国华 罗保平 王慕红

分疆划地,设职立官,历来为治世之要务。北京建置,从周初始封燕、蓟,延至于今,已逾三千多年。期间,或因朝代更替,或因时世变换,北京行政建置变化纷繁,至为复杂,加之资料缺征,微细之处颇难勾稽。因北京走上都城之路主要在辽后,故本文主要探讨辽后北京城行政建置的形成与演变,而重点则是民国和解放后。关于郊区诸县,因与主题无涉,故除解放后之外,其余时期多不涉及。

一、不同时期的北京城市性质定位

北京位于华北平原北部,古代,汉民族在与北方少数民族交往中,北京一直被视为中原地区的门户之地,因其地理位置尤为重要,故为历代统治者高度重视,除北京地方行政建置之外,重要的国家行政机构甚或全国的政治中心往往亦设治于此。

北京古称蓟,是我国著名的历史文化古都,在3000多年的沧桑岁月中,北京以辇毂之貌出现于历史舞台共有13次。其中,诸侯国都两次,封建割据者立都三次,以陪都面貌出现一次,作为正式国都则有六次,即金、元、明、清、中华民国北洋政府与中华人民共和国时期。此外,明末李自成攻占北京之后,于崇祯十七年(1644年)四月二十九日在北京称帝,然形势所迫,次日即撤离京师,算上此次李氏一日之都,北京为都共计13次。

诸侯国都主要是周初分封之后的蓟都与燕都。蓟与燕都是北京地区自然生长的古国,可以说在我国古代文献中,蓟从有记载之开始就与都城结下了不解之缘。周初武王分封之际,受封者除王室族裔之外,个别的功勋卓著及大圣大贤者之后亦享受到封候的待遇。其中黄帝之后(一说尧之后)即被封于蓟,这就是北京为都之始。后因蓟国事衰微,遂为强大的燕国所灭,由是蓟城又成为燕国的国都所在。

秦统一全国后,改行郡县制,降蓟为县。蓟城的地位虽比诸侯国都为低,但因其是控制华北地区的要脉之地,又是汉民族与北方少数民族进行联系的边缘地带,故在朝代更替或民族冲突之中,蓟一直是各方必争的战略要地。

东晋至五代是我国多民族历史发展的重要时期,在此期间出现了我国的第二次民族大融合,民族之争成为这一时期的重要特征,各方权势者在征战中往往发展成雄霸一方的割据势力,就是在这种背景之下,北京又诞生了三个封建割据势力政权。

东晋时期,原居住于东北的鲜卑慕容部乘机南下,东晋永和八年(352年),慕容儁在北京称帝,改元元玺,国号大燕,都于蓟。升平元年(357年),慕容儁迁都于邺(今河北临漳境内)。慕容儁以蓟为都前后共六年时间。

唐天宝十四年(755年),兼领范阳、平卢、河东三镇节度使的粟特人安禄山以讨伐杨国忠为名,叛反于幽州。翌年,安禄山称帝,改元圣武,国号大燕,定都范阳(即今北京),改称大都,这是北京第一次以大都为名。后叛军发生内讧,在史思明当权之际,曾号范阳为“燕京”,这也是北京正式称燕京之始。安史定都范阳,号为大都,是一个强烈的信号,它预示着我国的都城由长安、洛阳、开封将开始向北京转移。

另一个割据势力政权乃五代刘守光所建。刘守光曾任唐检校司空、幽州卢龙军节度使,后梁开平元年(907年),刘守光率兵进入幽州,乾化元年(911年),在幽州称帝,国号大燕,改元应天,定都幽州。

慕容儁、安禄山、刘守光所建立的三个大燕政权,虽都以北京为都,但时间均不超过十年。从城市性质而言,这三次立都实际上均为封建割据势力的盘据中心,并不是现今意义上的国家都城。

契丹占据幽州是北京历史发展的重大转折点。会同元年(938年),辽太宗升幽州为南京,又称燕京,立为陪都。辽代实行五京之制,除上京临潢府外,另有东西南北四座陪都,南京为其一。辽宋对峙期间,辽之财富多取自于南,故南京城实际上已成为辽政权的第二个政治中心,地位远高于其他三城。

金崛起后,取代辽而入主北京。海陵王完颜亮于贞元元年(1153年)“以迁都诏内外”,因“燕乃列国之名,不当为京师号,遂改为中都”,由此时起北京才真正成为一国之都。时金之南界只达淮河一带,故金代北京充其量为全国半壁河山的都城,北京作为全国的政治中心则始于元。

中统元年(1260年)七月,忽必烈自和林至燕京,因中都宫城已为战火所毁,只好移居故金离宫大宁宫(位于今北海琼华岛)。至元四年(1267年),忽必烈决定放弃中都,于其东北另建新城。至元八年(1271年),忽必烈建国,国号元,翌年,改中都为大都,自此,北京取代长安、洛阳、开封等古都的历史地位,成为我国的政治中心。

明初,朱元璋定鼎南京,降北京为北平府。朱元璋死后,建文帝即位,不久,燕王朱棣发动“靖难之役”,登上帝位。永乐元年(1403年),决定改北平为北京,重立为都。永乐十八年(1420年),正式诏告天下,迁都北京,将北京定为京师,北京重新成为全国的都城。

清定鼎北京,袭沿明制不改。

概括而言,以辽为界,北京城市的性质大致可分两个阶段。辽之前,先秦之际的蓟、燕,十六国之慕容儁、唐之安禄山与五代刘守光虽均曾先后立都北京,然这些政权,或为诸侯之国,或为割据势力,尚不属全国意义上的都城,北京的城市性质从总体上看应为我国北方重镇。自辽始,北京的政治地位开始抬升,逐渐由北方重镇向全国政治中心转化。先是辽立南京为陪都,但并未成为正式国都。金虽立都北京,但也只能是我国北半部的政治中心。元代才是北京成为全国政治中心之始,而后,除明初与民国短暂时期之外,北京的这种特殊政治地位至今不改。

二、北京历代行政建置变化要略

北京行政建置之设有资料可征者,肇端于秦。始皇完成一统大业后,在全国推行郡县制,于北京城置蓟县,为广阳郡治。此即北京城设行政建置之初始。

我国历代行政建置实行的是多级制,各代不尽相同。秦汉至北朝,北京地区涉及的行政建置主要有郡、国、州、县等几级。隋唐至五代,我国的行政建置主要为州(郡)、县两级,同时出现府级建置,后又改为道、州(郡)、县三级建置。

大体而言,秦至五代,涉及北京城市的行政建置主要为县。秦至唐中期,北京城一直为蓟县属地。唐建中二年(781年),“取罗城内废燕州廨署,置幽都县”,“管郭下西界,与蓟分理”。自此北京城的行政建置由蓟一县改为蓟、幽都二县共辖。

北京作为我国的北方重镇,在朝代更替与民族纷争之中,一直受到高度重视,故历代封国、置郡以及北朝、隋唐时期所设之幽州总管府、幽州都督府、幽州大都督府、幽州节度使、范阳节度使均设治于此。其中,涉及北京最重要的行政建置是郡、县两级。可以说秦之后,北京一直是我国北方重要的地域性政治中心。

辽金时期,我国的行政建置实行的是道(路)、府、州、县四级,元为省(行省)、路、府、州、县五级,明为布政使司、府、州、县四级。清代的行政建置实行的是省、府、县三级。清虽亦设州,但州与县同级,只不过州之地位则在县之上。辽代的南京路、金代的中都路与明代的北平布政使司虽亦设治北京,但管辖范围远比顺天为大,且不直管北京,故辽至清,涉及北京行政建置最主要的是府、县二级,而涉及北京城的行政建置始终袭沿故唐以来的二县分辖制。

民国期间,我国的行政建置为省、道、县三级制,然北洋政府时期,北京的行政建置仍实行二级管理,但不曰道而曰顺天或京兆地方,级别与道同,其下领县。1928年,国都南移。政治地位的转化立即对北京的行政建置产生了重大影响,北京被降为北平特别市,直辖于中央政府,同时将京兆地方裁撤,历代附隶京师的宛平、大兴二县亦迁治京外,北京城成为独立实体,只设京都市政公所,不再领县。旋即京都市政公所亦撤。1930年,再降北平特别市为北平市,改属河北省,省政府曾一度迁治北平市。清末至民国,北京城还另设有区,但该区实为警政性质,尚不属正式行政建置。

北京解放后,民国时期的警政区正式转化为行政区。随着社会主义建设事业的发展,北京的行政区域不断扩大,原属河北省的周边诸县逐步划归北京管辖,由是形成现今施行的市、区县两级行政建置。最初,市区设区,郊区多设为县,区的地位在县之上。改革开放后,为适应北京城市建设与经济发展之需,部分郊区县亦先后改制为区。

三、辽代以后北京行政建置的府、县之制

辽代是北京城市性质发生变化的转折点,之所以出现这种转化,与我国的政治形势与民族关系密切相关。在北京立都的辽金元明清五代政权中,有四个由少数民族建立,说明这一时期民族关系在我国的政治生活中起着举足轻重的作用。

北京的地理位置古人认为:“左环沧海,右拥太行,北枕居庸,南襟河济”,向南长驱直入可下中原,向北过长城可达漠北,东北出关即为东北平原,故“自古即为用武之地”。宋辽南北对峙之际,宋李清臣《议戎策》说:失去燕京,“辽之侵我易,我守之益难”,足见在宋辽对抗中,北京对中原王朝具有何等重要的战略意义。

北京对北方少数民族南下中原同样也具有决定性作用。金海陵王称帝后,定都何处尚作犹疑,梁襄立即向世宗上疏曰:“燕都地处雄要,北依山险,南压区夏”,“止以得燕故能控制南北,坐致宋币。燕盖京都之选首也。”对北京的重要性梁氏所言可谓一语中的。元忽必烈进驻北京后,大臣霸突鲁也向其建言:“幽燕之地,龙盘虎踞,形势雄伟,南控江淮,北连朔漠。且天子必居中以受四方朝觐。”“欲经营天下,驻跸之所,非燕不可。”见识同样卓著。可以说这些分析对北京战略地位的重要性都给予了恰当定位,而这些建议对金世宗与忽必烈定都北京的决策也起了关键影响。正因为北京为我国北方之锁钥,故唐之后,随着契丹、女真、蒙古、满等民族与汉民族相互关系的发展,我国的政治中心由西安、洛阳、开封等地向北京转移已势所必然。

北京政治地位转变之后,如何加强都城管理,拱卫京师,维护皇权统治成为封建王朝的重要任务,因此,北京城的行政建置也随之进行了必要调整,由辽代开始,府、县之制成为北京最主要的行政建置模式。这种管理模式由辽开始,除元代之外,一直至民国才被裁废,时间长达几近千年。

北京的府制

契丹会同元年(938年),辽太宗升幽州为南京,立为陪都,同时,于南京置幽都府,以幽都县治南京而名。属南京道。此即北京置府之始。辽开泰元年(1012年),幽都府改称析津府,以燕分野旅寅为析木之津为名。

析津府直辖析津、宛平、昌平、良乡、潞县、安次、永清、武清、香河、玉河、漷阴11县,檀州、顺州、涿州、蓟州、易州、景州六州,州下辖密云、行唐、怀柔、范阳、固安、新城、容城、渔阳、三河、玉田、易县、涞水、遵化13县,总计24县。北京现域之地,除延庆外多在其内。

在辽金之间,有三年时间北京曾回归于宋,宋于北京设燕山府,府下辖12县。地域比析津府为小。

金入主北京后,于贞元元年(1153年)改南京为中都,置中都路,下领府一、节镇三、刺郡十、县四十九、镇七。贞元元年(1153年)析津府改为永安府,次年再改大兴府,下辖大兴(原为析津,二年改为大兴)、宛平、安次、漷阴、武清、香河、昌平、良乡、永清、宝坻十县。位于今北京界内的通州、顺州则直属中都路。

元代北京的行政建置与辽金明清的府县之制有别。大都新城建竣后,忽必烈废大兴府,于北京置大都路总管府,直隶中书省。大都路总管府:“领二院、县六、州十、州领十六县”。二院为左、右警巡院,分领坊市民事。六县为大兴、宛平、良乡、永清、宝坻、昌平。今北京界内的通州、漷州、顺州、檀州、龙庆州为其属州。

明初,朱元璋鼎建应天(今南京),改大都路为北平府,这是北京第一次以北平为名。燕王朱棣以“靖难之役”胜利即位后,于永乐元年(1403年)改北平为北京,重立为都,此为北京得名之始,并以“顺应天意”之意改北平府为顺天府,属京师,下领五州、22县。其中大兴、宛平、良乡、固安、永清、东安、香河直属于府,通州(下领三河、武清、漷县、宝坻)、昌平州(下领密云、顺义、怀柔)为府属州。另外三属州霸州(领文安、大城、保定三县)、涿州(下领房山县)、蓟州(下领玉田、丰润、遵化与平谷四县),除个别州属县之外,均不在今北京界内。

清沿明制,但所辖州县时有变化,至乾隆期间,顺天府共辖大兴、宛平、良乡、固安、永清、东安、香河、通州、三河、武清、宝坻、宁河、昌平州、顺义、怀柔、密云、霸州、文安、大城、保定、涿州、房山、蓟州、平谷等总计24州县,属直隶省。其中有10州县位于今北京市辖域内。

入民国后,各地府州皆废,唯顺天独存,所辖诸县亦未变动,仍属直隶省。民国三年(1914年),顺天划为独立区域,不再为直隶所辖,并改顺天为京兆地方,除文安、大城、新镇、宁河四县划出外,其余20县仍为京兆属县。名称虽改,性质与级别仍与府同。民国十七年(1928年),京兆地方被裁撤,北京施行近千年的府制告终。

北京的县制

秦以后,蓟城只设蓟县一县,时间长达千年。唐建中二年(781年),始分蓟西界置幽都县,自此蓟城由一县改为二县所辖。契丹会同元年(938年),改蓟为蓟北,与幽都县共治南京城。辽开泰元年(1012年),幽都县改称宛平,“《释名》云:燕,宛也,宛宛然以平之意”,故名。同时改蓟北县为析津县。金贞元二年(1154年),析津县改称大兴县,与宛平共同附郭中都。自此,大兴与宛平二县直至清末始终附隶京师,是为赤县不改。民国十七年(1928年),废京兆,大兴、宛平二县改隶河北省。其中宛平于1952年裁撤,其地划归北京市。大兴则于1958年重归北京所属。

府制之设初始于唐。唐代地方的行政建置为道、州(郡)、县三级,但在京师或陪都这些特殊之地则设府管理,府州同级,但地位高于州,隶属于道。唐代京师的这种府、县两级管理制遂为后世历代相袭沿。

封建社会,管理京城的行政建置主要有两种任务,一是拱卫京师,保卫首都安全;二是为皇室服务。在古代文献中还有京畿、畿辅、腹里等几个特殊词汇,元代腹里又指中书省所辖之地。一般而言,这几个词汇均属模糊地理概念,泛指首都周围之地,而腹里所指范围似乎更大一些。历代统治者对这些地区尤为重视,辽代以后北京各府所辖之地均属京畿范畴。由于府高于州,所以辽以后北京城的行政级别被提升。作为京圻重地,明清之际,顺天与宛大二依郭县品级均高外地同级建置一级,外府品级四,顺天品级三:外县品级七,京县品级六,管理权限与管理范围均较外地为大。这些变化使首都的行政建置权利更加集中。府专掌“京府之政令”,宛大附京二县对北京分辖管理,责任明确,分工合理,所以唐以后首都的这种行政管理体制始终不改。自辽代北京的府县之制形成以后,管理范围历代虽略有调整,但变化不大,明清时期顺天府辖县多达20多个,管理范围的扩大对保证都城的安全,提供必要的生活与生产物资发挥了重要作用。

四、清末民国时期北京区制的形成与演变

清代,由步军统领衙门统领京师八旗步军和京城绿营马步军,专司京城防守稽察、警备治安以及防火巡夜等事。光绪二十六年(1900年)六月,八国联军发动“庚子之变”,清廷逃遁西安,京城内外一片混乱。京内绅商为维护自身利益,于七月分路段自行设立公所,雇觅巡捕,办理“协缉盗贼”诸事。

后清廷向联军求和,在八国联军行将撤出北京之际,为维护京城秩序,加强京师警备,光绪二十七年(1901年)五月十五日,奕劻、李鸿章奏请建议“现将各国之兵将次退竣……拟将各公所裁并,除城外各地面应由五城酌拟办法,其城内地面按照八旗,每旗各设一局,皇城内分左右翼各设一局,居中设一局,以资统帅”。五月二十八日,光绪朱批“著照所请”。由是成立京城善后协巡总局,职掌京城社会治安、负责巡查缉盗、审理案犯、办理交涉事物等。

翌年一月,工部侍郎胡燏棻筹议京师善后,整顿地面,奏请创设工巡局。光绪指派奕劻会同协巡总局、顺天府、五城覆议。最后在列强要求保护治安,否则不予交还地面的压力下,将京城善后协巡总局改易为工巡总局,主要职掌督修街道工程,管理巡捕诸事。光绪三十一年(1905年)七月,又仿内城成立外城工巡局。工巡局成立后工作颇有成效。是年九月,因“巡警关系紧要……自应专设衙门,俾资统帅”,于是工巡总局被改易为巡警部,“所有京城内外工巡事物,均归管理,以专责成”。次年,厘定全国官制,成立民政部,警政事物改归民政部职掌。在巡警部成立之际,将内、外城工巡局分别改为内、外城巡警总厅,为巡警部下属机构,总理内外城一切警务,成为管理京城地方司法、内务、公安之机关。

内城巡警总厅下辖五分厅,即内城中分厅、内城东分厅、内城南分厅、内城西分厅与内城北分厅。外城巡警总厅下辖四分厅,即外城东分厅、外城南分厅、外城西分厅与外城北分厅。分厅之下设区,此即北京设区之始。其中内城中分厅设区六,东分厅设区五,南分厅设区五,西分厅设区五,北分厅设区五,总计26区。外城东分厅设区六,南分厅设区四,西分厅设区六,北分厅设区四,总计20区。每区设区官一人,由七品警官充任;区副一人,由八品警官充任,其下还有警官、司书生、巡官、巡长、巡警分理区内事务。

北京设区之初,其制迭变。光绪三十二年(1906年),内城巡警总厅并为三分厅,外城巡警总厅并为二分厅。光绪三十四年(1908年)三月,内城26区并为13区,外城并为十区。宣统二年九月,再并内城为十区。民国二年(1913年),内外城巡警厅改为警察厅,统辖内外城20区。(13)是时,内城十区分别为中一区、中二区,内左一区至内左四区,内右一区至内右四区;外城十区分别为外左一区至外左五区,外右一区至外右五区(参见附图一)。各区辖界:

中一区:北由北箭亭顺皇城至西压桥,西至三海东墙,东至皇城外南北河沿,南至天安门。

中二区:北由地安门西压桥迤西,至西皇城根,东至三海东墙,南沿皇城至新华门。

内左一区:北自东安门外大街经金鱼胡同、东西石槽、雅宝胡同,西顺东安门外皇城根至御河桥,折而西至东长安街,折而南至户部街,东至城根,南至崇文门东西城根。

内左二区:北由北箭亨至铁狮子胡同,折而南至东四牌楼,转东至朝阳门大街,西至皇城外南北河沿,东至朝阳门迤南城根,南至金鱼胡同、干面胡同、禄米仓大街。

内左三区:北至安定门城墙,西至旧鼓楼大街、鼓楼大街、地安门外大街,东至北新桥,南至皇城北墙。

内左四区:北至安定门东西城根,西至北新桥、东四牌楼,东至东直门城墙,南至朝阳门大街。

内右一区:北至太平桥,西由西四牌楼至西单牌楼,东由西安门城根迤南,顺皇城折而东至府右街,南至西长安街。

内右二区:北至阜成门大街,西至阜成门迤南城根,东至西四丁字街、甘石桥、西单牌楼、宣武门,南至宣武门迤西城根。

内右三区:北至德胜门东西城根,西至新街口南北大街,东至旧鼓楼大街、鼓楼大街、地安门外大街,南至地安门外迤西城根。

内右四区:北至城根,西至西直门城根,东由新街口南北大街折而东,经庄王府北墙外至西皇城根,南至阜成门大街。

外左一区:北至正阳门迤东城根,西至正阳门大街,东至打磨厂中间新开路、草厂上下九条、西八角胡同,南至东珠市口、东柳树井、三里河。

外左二区:北至崇文门迤西城根,西至打磨厂中间新开路、草厂上头条、东八角胡同,东至崇文门外大街,南至三里河。

外左三区:北至崇文门迤东城根,西至南北羊市口、北河槽,东至广渠门迤北城根,南至大石桥、广渠门大街。

外左四区:北至大石桥、广渠门大街,西至标杆胡同、三转桥,折而西,顺东西唐洗泊街,折而南,至瓷器口大街,经红桥至天坛东墙外,东至广渠门迤南城根,南至左安门迤西城根。

外左五区:北至东珠市口、东柳树井、三里河,西至天桥,东至标杆胡同、三转桥,折而西,经东西唐洗泊街,折而南,至瓷器口大街,南至天坛北墙外。

外右一区:北至正阳门迤西城根,西至宣武门大街,东至正阳门大街,南自西珠市口至煤市街,折而北,至杨梅竹斜街,折而西,经琉璃厂至椿树胡同,折而南,经椿树头条又折而北,经永光寺西街至枣林街。

外右二区:北至枣林街,折而南,经永光寺西街,折而东,经椿树头条,折而南,经椿树胡同、琉璃厂、杨梅竹斜街,西至宣武门外大街,东至煤市街,南至西柳树井、虎坊桥、骡马市大街。

外右三区:北至宣武门迤西城根,西至广安门迤北城根,东至宣武门大街,南至广安门大街。

外右四区:北至广安门大街、骡马市大街,西至广安门迤南城根,东至果子巷、贾家胡同,至南横街折而西,经南堂子胡同、财神庙、龙泉寺西,南至右安门东西城根。

外右五区:北至骡马市大街、虎坊桥、西柳树井、西珠市口,折而南,经正阳门大街,至天桥折而东,至天坛北墙,西至果子巷、贾家胡同、南堂子胡同、财神庙、龙泉寺,东至天坛东墙,南至永定门东西城根。

北京郊区设区始自民国。民国十三年(1924年),步军统领衙门被裁撤。民国十四年(1925年)一月,警察厅接管四郊,始设东郊区、西郊区、南郊区、北郊区,俗称郊四区(参见附图二),各置警察署一。是时,北京共设24区,内城十区,外城十区,郊区四区。

民国十七年(1928年)六月,北京降为北平特别市,警察厅改为公安局,并重新厘定区界,全市改设11区。内城并作六区,分称内一区至内六区,外城并作五区,分称外一区至外五区(参见附图三)。四郊设区不变。是时,北京共设15区。内外城各区界限:

内一区:自中华门以东,顺皇城外至翠花胡同、马市大街、东四牌楼、朝阳门大街以南。

内二区:中华门以西,顺皇城而北,至大酱坊胡同折而西,丰盛胡同、武定侯胡同以南。

内三区:安定门大街以东,马市大街、东四牌楼、朝阳门大街以北。

内四区:大酱坊胡同、丰盛胡同、武定侯胡同以北,西安门皇城以北,经棉花胡同、罗儿胡同达于积水潭以西。

内五区:安定门大街以西,积水潭以东,地安门皇城城墙以北。

内六区:皇城以内。

外一区:前门大街以东,东珠市口以北,崇文门大街以西。

外二区:前门大街以西,西珠市口以北,宣武门大街以东。

外三区:崇文门大街以东,外城墙垣以北。

外四区:宣武门大街以西,贾家胡同以南,至外城墙垣以北。

外五区:东西珠市口以南,东至天坛之东外墙,西至黑窑厂、陶然亭。

其中内一区区署位在王府井大街,内二区区署在二龙路,内三区区署在东直门大街北,内四区区署在报子胡同,内五区区署在刘海胡同,内六区区署在银闸;外一区区署在东珠市口,外二区区署在梁家园,外三区区署在花市,外四区区署在广安门内大街,外五区区署在灵佑宫。

此后,北京的区划设置进入相对稳定时期,民国三十二年(1943年)三月,因东交民巷“使馆界收回,增设内七区”,将内一区所辖崇文门内大街以西,东长安街以南,内二区所辖宣武门内大街以东,西长安街以南地域划为内七区辖界(参见附图四),以便对使馆区加强治安管理。民国三十六年(1947年)五月,复以四郊之面积辽阔,不足控制,而将四郊区“改划为八个区,每郊两区,按东南西北次序,分称郊一郊二至郊八区(参见附图五)。”,此后直至北平解放,北京的行政区化再无变动。

有必要指出,清末民国所设之区与解放后北京所设之区在性质上截然不同。解放后北京所设之区为国家的一级行政建置,而清末民国所设之区实为警政区,尚不属一级行政建置。这些区设置初衷虽为整饬秩序,但实际上这些区不仅职专治安,同时还兼掌司法、卫生、官医院、救火、户籍、营业、建筑、交通等各种社会事物,故此种警备区兼有强烈的行政管理色彩。正因为如此,“庚子之变”以后,北京城由八旗协防改为警务设区巡查防治,不仅对加强北京城的社会秩序与治安起了很大作用,而且对后来北京行政建置的调整与发展也有很大影响。

清末北京设区内城26区,外城20区,总计46区,多于现今四城区所设街道办事处之数。区辖面积过小,使机构增多,权力分散,不利政令通达,所以时间未几,即开始并减区划,经过几次合并,至民国十七年(1928年)北京设市时,内城并为六区,外城并为五区,北京城的区划设置才基本稳定。

民国期间,长期延用的府县两级建置裁撤,北京城成为独立实体,从城市管理角度看,将区辖地界扩至北京城郊区,对扩大北京的生存空间、加强治安,维护北京社会秩序的稳定是完全必要的。民国十四年(1925年)北京郊四区的设置,既使北京城四周有了一个安全保护圈,又扩大了北京的生存范围,为北京的城市建设与经济发展提供了基本条件。

关于民国的区制,还有一个问题需要说明,在抗日战争胜利后的民国文献中,另有第一区至第十六区,第一区至第二十区两组表述名称。这些名称往往给人以错觉,误以为是区划调整的结果,其实不然,这些名称只是原有区名的另一种表达形式而已。民国三十五(1946年)改制后,对郊八区人们还不习惯,仍不时使用郊四区旧称。内城七区、外城五区、郊区四区,全市总计16区,对这些区以数字排列加以称呼,由是就出现了第一区至第十六区之名。内一区至内七区分称第一区至第七区,外一区至外五区分称第八区至第十二区,郊四区按东南西北次序分称第十三区至第十六区。同样道理,郊四区改为郊八区后,全市设区计为20区,由是又出现了第一区至第二十区之名。内城七区分称第一区至第七区,外城五区分称第八区至第十二区,郊八区分称第十三区至二十区。

五、北京解放后区制的扩大与市、区县两级行政建置的形成。

1949年北平宣告和平解放后,为实行军事管制,完成全面接管工作,建立人民民主政权,恢复社会秩序,接连几次对北平区划进行调整,致使1949年成为北京区制变化最为复杂的时期。

平津战役开始后,1948年底,解放军进入北平郊区,为保障人民生命安全,维持社会安宁,确立革命秩序,中国人民解放军平津前线司令部根据中国人民解放军总部电令,划定东至通州,西至门头沟,南至黄村,西南至长辛店,北至沙河为军事管制区,同时成立北平军事管制委员会,区域之内的军事、民政诸事皆由军管会统管。北平解放后的行政区划调整就是在军管区的基础上展开的。

1949年1月,北平市人民政府成立。2月,为保卫新生的人民政权,加强治安,维护北平社会秩序,临时划定北平的行政区划为三十二区,其中原二十区保留,河北新划之地编置为第二十一区至第三十二区(参见附图六),均为军管范围。此次调整之后,区成为正式行政建置,北平市的政权体系暂定为“市以下分区,区以下分街,街以下分闾”。

1949年6月,北平接管工作基本结束,为加强城市管理,减少区划设置,经华北人民政府批准,将距离较远,且对当时建设关系不大的二十四区46个村,二十五区的高家堡、谷家庄、立垡、鹅坊等四个村划归河北省;二十六区的岗洼、温庄、大岭等12个村划归察哈尔省;将昌平县的西北望、东北旺、后厂、付家窑、后营等五个村划归北平市;将十三、十四两区合并,改为第十三区;十五、二十三区合并,改为第十四区;十六区新市区以南与二十五区高家堡、谷泉庄以北地区合并,改为第十五区;十七、十八两区和十六区新市区以北及由昌平划入的西北旺等五个村合并,改为第十六区;十九、二十两区合并,改为第十七区:原二十六区岗洼、温庄以北地区,改为第十八区:原二十七区改为第十九区:原二十八区改为第二十区。经此次调整后,全市由32区调改为20区(参见附图七)。

1949年8月10日,按照华北人民政府1949年8月3日政字第一五二号令,将原由北平代管的通州市重新划归河北省。因原二十六区的13个临近门头沟村庄的群众多以门头沟煤矿为主要经济来源,故12月将其划归二十区。

1950年,为对城区集中领导,加强管理,继续对北京的区划进行调整。5月11日,经市政府委员会第四次会议决定,并报政务院批准,依照交通道路走向,将内城七个区合并为五个区,外城五个区合并为四个区,按数字排列依次定名第一区至第九区(参见附图八),同时将西直门、阜成门、永定门、广安门等关厢地区划归邻近城区领导。为便于税收,加强治安,同时决定主要街道两侧由一区统管,以解决由街道中线分界之弊端。

同年8月,变更郊区各区番号,因北京内外城区划减少,故将第十三区至第十七区依次改为第十区至第十四区,十九区二十区分别改为第十五区与第十六区,原第十八区并入第十五区。经过此次调整,北京区设改为16个区(参见附图九)。其中城区为第一区至第九区,郊区为第十区至第十六区。

北京的区级机构经过几次调整后,虽然减少了区级番号,但仍然显得区域范围较小,为加强区级机构,便于集中领导,加强对市区管理,1952年再一次对北京的区划进行了调整。是年9月经政务院华北行政委员会批准,将城区的九个区调整为七个区。即将内城的第五区分别划归第一、第二、第三、第四区管辖(参见附图十):原第九区分别划归第七、第八两区管辖。郊区的七个区调整为六个区,即将第十四区分别划归第十一、第十三两区管辖。新调整的区取消按数字为区名的方式,改为以地名命名区名。调整的结果,第一区改称东单区,第二区改称西单区,第三区改称东四区,第四区改称西四区,第六区改称前门区,第七区改称崇文区,第八区改称宣武区,第十区改称东郊区,第十一区改称南苑区,第十二区改称丰台区,第十三区改称海淀区,第十五区改称石景山区,第十六区改称门头沟区(参见附图十一)。

为了给北京提供必要的发展空间与条件,使北京更好的为中央服务,50年代以后,北京管辖的地域不断扩大,邻近的河北省地区相继划归北京市,并最终形成现今市、区县两级行政建置所辖地界。

1952年9月,为适应北京经济建设需要,在区划合并的同时,考虑门头沟及其以西河北省属矿区须统一管理,于是经政务院华北行政委员会批准,将河北省宛平县全部和房山县、良乡县的部分村庄划归北京市,其中北安河等9个村庄划归海淀区,其余地区则与门头沟区合并成立京西矿区。是年,全市共设13个区。

1955年,将德胜门、安定门、东直门、朝阳门、东便门、广渠门等关厢地区分别划归西四区、东四区、东单区与崇文区管辖(参见附图十二)。

1956年,随着北京社会主义建设的快速发展,北京又一次扩大行政管辖区域,以适应首都发展的需要。根据国务院(56)国———内司字地33号文件,1956年2月24日,决定将河北省昌平县划归北京市,更名昌平区(参见附图十三)。同时将通县所属金盏、孙河、上新堡、崔各庄、长店、前苇沟、北皋等七个乡划归北京市东郊区。是年,北京辖区达到14个。

1957年9月,经国务院批准,将河北省大兴县新建乡划归北京市。12月,经国务院批准,将河北省顺义县中央机场场区和进场公路划归北京管辖。

北京行政区划变化最大的是1958年。在大跃进运动中,北京的经济建设速度加快,原先北京的辖域面积明显过小,生活物资基地缺乏,建设空间不足的缺陷日益显露,这种缺陷明显不利于北京的城市建设与经济发展,因此扩大北京辖域,增加北京的行政建置势在必行。

1958年3月7日,为适应北京市与河北省两地的经济建设及发展需要,经国务院第72次会议批准,将河北省的通县、顺义、大兴、良乡、房山五个县和通州市划归北京市管辖。将通县与通州市合并改设通州区,房山县与良乡县合并改设周口店区,大兴县与南苑区合并改设大兴区,顺义县改为顺义区。

4月7日,经国务院内政齐字第42号文件批准,撤销前门区,其地域分别划入崇文和宣武两区。

5月3日,经国务院内政杨字第69号文件批准,将石景山区建置撤消,其地划归丰台区,将东郊区改为朝阳区,京西矿区改为门头沟区。

5月16日,经国务院内政杨字第82号文件批准,将东单、东四两区合并,改称东城区;将西单、西四两区合并,改称西城区。同时将原属东单区的朝外、东便门关厢地区划归朝阳区(参见附图十四)。

10月20日,经国务院第81次会议批准,将河北省所属怀柔、密云、平谷、延庆四县划归北京市管辖。

经过上述调整后,北京市所辖建置共计13个区,四个县。13个区是:东城区、西城区、崇文区、宣武区、朝阳区、通州区、大兴区、丰台区、海淀区、门头沟区、顺义区、昌平区、周口店区。四个县是:怀柔县、密云县、平谷县、延庆县(参见附图十五)。至此,北京现今辖界始定(参见附图十六)。后北京的行政区划虽也有变动,但多为局部划调。

1960年1月7日,经国务院第93次会议批准,将昌平、通州、顺义、大兴和周口店五个区改设为县,其中周口店区改为房山县,通州区改为通县。调整后,全市共有东城、西城、崇文、宣武、朝阳、海淀、丰台、

门头沟八个区;房山、大兴、顷义、平谷、密云、怀柔、昌平、延庆、通县九个县。

1963年,为了加强对石景山地区的领导,减少各企业之间的行政事务负担,更好的促进该地区的工业生产发展,6月5日,经市人委第十次会议决定,设立石景山办事处,行政级别为区级,受市人委直接领导。是年,北京市共有八个区,九个县,一个办事处。

1967年8月7日,经市革命委员会批准,石景山办事处改称石景山区。是年,全市共有九个区,九个县。

60年代后期,东方红炼油厂建成后,规模日渐扩大,形成新的工业区,1974年8月1日,经北京市革命委员会批准,决定设立北京市石油化工区办事处,行政级别区级。1980年10月24日,经国务院批准,石油化工办事处撤消,改设燕山区。是年,全市共有十区,九县。

改革开放后,北京市经济发展迅速,城乡建设大为加快,北京市中心区面积日渐扩大,郊区县的经济发展与北京的关系更加紧密,郊区城镇建设速度十分迅速,城市化水平不断提高,部分郊区县已逐渐发展为北京的卫星城,为了优化、调整地区社会经济结构,促进北京市区与各郊区县经济的快速发展,根据各郊区县的发展情况,经国务院批准,北京市逐步提升了郊区县的行政级别,实行撤县设区。1986年11月,经市政府批准,燕山区与房山县合并,成立房山区。1997年4月,通县撤消,改设通州区。1998年3月,顺义县撤消,改设顺义区。1999年6月,昌平县撤消,改设昌平区。2001年1月,撤消大兴县,改设大兴区。2001年12月,撤消平谷县与怀柔县,改设平谷区与怀柔区。

至2004年,北京共有东城、西城、崇文、宣武、朝阳、海淀、丰台、石景山、门头沟、房山、昌平、顺义、通州、大兴、平谷、怀柔16个区,密云、延庆二个县。

解放以后,北京行政建置屡有变化,局部调整更是频有发生;概括而言,北京行政建置的变化有以下几个特点:

第一,北京的建置兴废与疆域分合紧紧围绕北京政治地位的变化而调整。民国之际,都城南移,北京相沿近千年的府县之制,或迁出,或裁废,北京城成为独立实体,再无领县,北京城外即为河北省辖地。1949年重新定都北京之后,伴随北京城市建设与经济文化的发展,北京的疆域重新逐步扩大,原属河北省的邻近县陆续划归北京管辖,最终形成今16区、2县之市界。郊区县的划入为北京市的经济发展提供了广阔空间,为北京所需物资特别是生活物资的供应提供了初步保障。

第二,北京的区制之设肇自清末,虽然设置初衷始自治安,但随着北京政治经济形势的发展,至终由治安性质转化为完整的行政区建置。它完全脱离了我国封建时期历代沿袭的建置形式,而采取更有利于城市管理与城市发展的管理模式,因而可以看作是我国行政建置为适应时代发展而所进行的一种有益调整。

北京的区设经历了缩并与外扩两个发展阶段。所谓缩并主要指由最初的内外城46个区经过逐步并缩调整,最终形成东城、西城、崇文、宣武四区并治北京中心区的管理格局。所谓外扩是指为适应北京的城市建设与经济发展,更好的为中央服务,区制之设逐渐由北京城区向郊区扩延,即由民国时期的东南西北四郊区演变为朝阳、海淀、丰台、石景山、门头沟等近郊区,最后扩至远郊,形成现今的16区。今由区级建置管辖的土地面积已占全市的80%以上。

第三,从管理角度考虑,城市行政区划的设置应有一个合理的规模,这种规模即包括土地面积,也包括人口数量。规模过大将增大管理难度,规模过小则形成建置过多,不利畅达政令。从清末开始,北京区制的缩并过程即是区制规模的调整与优化过程,东城、西城、崇文、宣武四区共治北京中心区格局的形成,就是这种调整与优化的合理结果。

第四,解放以前,北京设区多出于治安因素,而解放后北京设区主要考虑的是地区经济文化的发展与平衡、着眼点是城市与社会的管理诸问题。门头沟、丰台区、石景山与1986年裁撤的燕山区都是北京因地域的特殊性而专门设置的区级建置。门头沟区是北京主要煤矿产区,石景山区是北京冶金工业的集中地,燕山区则以密集的石油化工企业为特色,而丰台区则是北京的铁路枢纽地带。对这些特殊地域置区实行专门的行政管理,可以更好的协调各方矛盾,为该地区的经济文化发展服务。

第五,街道办事处最初是区政府的派出机构,主要任务是加强居民的管理工作,密切政府与居民之间的关系。改革开放之后,为了适应形势发展与改革的需要,部分权限相继下放,街道办事处的职能与任务发生改变,实质上已在起着基层行政建置的作用,街道办事处与乡已经使北京的行政建置由市、区县两级改为市、区县、街道办事处与乡三级。三级行政建置的出现使北京行政建置的设置级别更加完善、齐备,在科技与社会经济高速发展的现代社会,有了完整、健全的行政管理机构将是社会发展的必要保障。

http://www.bjdfz.gov.cn/pub/bjdfz/bjmb/t20060421_1110.jsp

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