20080225/登州政区的历史沿革及其特点

蓬莱历史文化研究会/登州是我国历史上山东地区重要的行政区划,地处山东半岛一带。据档案文献记载,登州行政区始建于621年,废止于1913年,历时1200余年。登州行政区的设置并非一成不变的,而是经历了一个产生、发展和消亡的曲折沿革过程,这一过程与我国社会历史的发展紧密联系在一起,在山东历史发展进程中占有特殊位置。

一、历史沿革的过程

作为古代山东地方行政体制的重要组成部分,在一千二百余年发展历程中,登州政区的历史沿革主要经历了四个时期:

(一)肇始期:唐朝

唐朝沿袭隋朝地方行政区划,实行州、县二级制。五代因之。这一时期,除了唐玄宗天宝元年(742年)至肃宗乾元元年(758年)的十几年时间里实行郡、县二级制外,其他大部分时间皆实行州、县二级制。唐朝初期,全国设有州360个、县1557个。唐朝鼎盛时期,山东地区至少划分为14个州,80多个县,总体上构成了现代山东行政区域的框架。

武德4年(621年),唐高祖在我国历史上首次设立登州行政区划,领文登、观阳2县,以文登为治所。起初,登州行政区的名称、管辖范围和治所并不固定。武德6年(623年),割观阳属牟州,置清阳、廓定两县属登州。贞观元年(627年),废登州和清阳、廓定两县。如意元年(692年),复置登州,辖黄县、文登、牟平等3县,以牟平为治所。神龙三年(707年),改黄县为蓬莱县,登州治所移至蓬莱。先天元年(712年),又割蓬莱县置黄县。天宝元年(742年),改登州为东牟郡。乾元元年(758年),复为登州,领蓬莱、黄县、文登、牟平等4县,治所蓬莱。从此,登州行政区的名称、治所得以正式确立。

为加强对众多州、县的统治,唐太宗贞观元年(627年),依山川自然形势划全国地域为10个道。至唐玄宗开元二十一年(733年),增为15个道。但是,道并不是一级行政实体,而是巡视、监察机构。当时,山东地区以黄河为界,分属河南道和河北道。登州、莱州、齐州、曹州、兖州、密州、青州、淄州、济州、郓州、沂州等11州属河南道。

五代十国时期,山东地区先后归属梁、唐、晋、汉、周等政权,行政区划基本承袭唐朝。

(二)发展期:宋、金、元朝

宋朝改革唐朝地方行政制度,确立了中央政府领导下的路、州(府、军、监)、县三级政区制。据史籍记载,政和元年(1111年),山东大部分地区划归京东东路、京东西路,仅有少数州、县属于河北东路,合计26州(府、军),89县。登州、莱州、青州、淄州、密州、沂州、潍州等7州属于京东东路,登州辖蓬莱、黄县、牟平、文登等4县,治所蓬莱。

金朝基本沿袭唐制,并参照宋制,实行中央政府领导下的路、州(府)、县三级政区制。将宋朝京东东路、京东西路改名为山东东路、山东西路,“山东”在历史上第一次正式成为行政区划名称,一直沿袭至今。大定年间,山东地区归属山东东西路、河北东路、大名府路和南京路,共设28州(府),94县。其中,登州、莱州、滨州、沂州、潍州、密州、莒州、淄州、棣州、宁海州等10州划归山东东路。登州管辖区域有所变化,析登州之牟平、文登2县设宁海州,以登州所属的两水、杨疃2镇置福山、栖霞2县。登州辖4县:蓬莱、黄县、福山、栖霞,治所蓬莱。

元朝地方行政区划的最大特点就是在全国确立行省制度,形成行省、路、府州、县四级政区制。山东与河北、山西、内蒙等地处于元大都周围,通称为“腹里”,作为中央特区,由中书省管辖,故没有设行省,而是直接设路和直隶州。由于中书省区域广大,为便于管理,在路之上设立肃政廉访司和宣慰司,作为检察区。山东地域分属山东东西道肃政廉访司、山东东西道宣慰司和燕南河北道肃政廉访司的一部分,登州归属山东东西道宣慰司。据古文献记载,元朝在山东地区共设置6路,23州,97县。登州、莱州2州,元初隶属益都路,后归属淄州路、淄莱路,至元二十四年(1287年)改属般阳路,登州领蓬莱、黄县、福山、栖霞等4县,治所蓬莱。

(三)鼎盛期:明、清朝

明初大体沿袭元朝旧制,地方行政区划实行省、府、州、县四级制。洪武初年,山东省共设置6府,15州,89县,大多数县名沿用至今。其辖区南至郯城,北至乐陵、海丰,西至定陶,东至大海,基本上形成了现行山东行政疆域的版图。洪武元年(1368年),废蓬莱县并入登州,隶属莱州府。洪武六年(1373年),改登州为山东行省直隶州。洪武九年(1376年)5月,始置登州、济南、东昌、兖州、青州、莱州等6府,登州正式由州建制过渡为府建制。登州府仍置蓬莱县,同时割莱州府之莱阳、招远2县和宁海州、文登县并入登州府,登州府所辖州、县数目大为增加,共计1州,7县:宁海州、蓬莱县、文登县、黄县、福山县、栖霞县、招远县、莱阳县,治所蓬莱。

清朝山东政区在明制的基础上,几经调整、变更。至乾隆年间,地方行政制度始成定制:省、府(州)、县三级制。为加强对地方的控制,清政府设立监察区——道,道处于省和府之间,山东省有3道,即济东泰武临道、兖沂曹济道、登莱青道,登州、莱州同属登莱青道。清末,山东省共辖3道,10府,3直隶州,105州县。其中,10府为登州、济南、东昌、泰安、武定、兖州、沂州、曹州、莱州、青州等。清朝初期,登州府仍辖1州、7县。雍正十三年(1735年),清政府裁登州府内的成山卫、大嵩卫分别设置荣成县、海阳县。至此,登州府共辖1州、9县,计有宁海州、蓬莱县、黄县、福山县、栖霞县、招远县、莱阳县、文登县、海阳县、荣成县,治所蓬莱。

(四)终结期:民国初年

民国初期,山东地方行政区划发生了变化。1913年1月8日,民国政府公布《划一现行各省地方行政官厅组织令》,取消前清府、州建置,各地一律实行省、道、县三级政区制。山东省设岱北、岱南、济西、胶东4个道。4月,废登州府,蓬莱、招远、莱阳、荣成等县陆续划归胶东道管辖。“登州”作为一级地方行政区划,从此退出历史舞台。

二、历史沿革的特点

与我国古代中央行政体制的变化相适应,登州政区的历史演变主要有以下几个显著特点:

一是政治地位比较稳定。在我国古代地方行政管理体制中,变化最大的要数最高一级行政区划单位,如秦汉为郡、魏晋南北朝为州、唐为道、宋为路、元明清为省等。表现最稳定的首推最基本的行政区划单位—县,历代不衰,至今仍在沿用。介于两者之间的登州、登州府,行政设置变化不大,始终处于比较重要的位置。唐朝早中期,登州是山东域内最高一级行政区,成为山东地区14个州之一,具有很高的政治地位,只是时间稍嫌短暂。唐朝中期以后,随着领属关系的变化,登州、登州府的行政级别有所下降,除了元朝外,基本上处于山东域内第二级行政区,因区位地理优势,仍然享有一定的政治地位。在一个相当长的时期内,登州(府)作为各朝代在山东地区统治链条中的重要一环,一直管辖着最基层、最稳定的县,成为维系地方最高与最底一级行政区的纽带,保证了封建专制主义中央集权国家职能的发挥和统治机器的运转,因而起到了承上启下的桥梁作用,产生了较深的政治影响。

二是管理体制日趋严密。主要表现在历朝对地方政区建立了周密的监察制度。唐朝颁布地方检察法令《六条察法》,明确规定了全国各道检察官员—巡察使的职责范围。唐玄宗时,将每个道设置有固定的治所和持有印信的采访处置使,标志地方一级检察机构正式形成。宋朝初期,在山东各州增设通判,由皇帝直接选派,监督知州及其属员,与知州共同处理各州政务。宋太宗时,在登州所在的京东东路等诸路设转运使,有权干预路内的军民事务。之后,又陆续增设提点刑狱公事、常平使和安抚使,分别监督州、县的司法、财税和军事。元朝在直属中书省的山东各路之上设置肃政廉访使和宣慰使,具体负责包括登州在内的各路所辖府州、县的督查事宜。明朝是地方检察制度的完善时期,其标志就是巡按御史和按察使双重检察体制的建立。山东巡按御史和按察使皆以监督考核府、州、县为务,巡按御史直接听命皇帝,按察使是固定的地方检察官,两者独立行使职权,密切配合,各扬其长,达到了深入监察之目的。清朝时,地方监察制度进一步加强。山东省设置按察使,主管检察和司法,为地方长官督抚的属官。按察使之下设道员,分为守道和巡道两类,负有督查府、州、县事务的职责,登州府也在受督查之列。登州(府)管理体制经过长期以来的不断修订、完善,达到了较为严密的程度,对加强君主专制和中央集权,巩固封建政治制度起到了促进作用。

三是管辖范围逐步扩大。唐朝初期始建登州时,只领文登、观阳2县,仅分布在山东半岛东南沿海一带,约占半岛面积的四分之一,相当于现威海市东部、南部和烟台市南部,面积比较狭小,是当时山东地区辖县最少的州之一。宋朝时,管辖范围稍有扩大,下设蓬莱、黄县等4县,占据山东半岛东部、北部,约占半岛面积的二分之一,相当于现烟台市北部、东部和威海市全部。至清朝,登州府的管辖范围明显增大,下领宁海州、蓬莱县、荣成县等10州县,包括山东半岛东部、北部和南部,约占半岛面积的五分之四,相当于现烟台市大部分、威海市全部和青岛市的东北部,面积比起初大得多,成为当时山东地区辖州县较多的府。管辖区域的扩大,为登州(府)在封建国家政治、经济、文化生活中扮演重要角色提供了广阔空间。登州政区地处要津,形势险峻,是历代兵家争夺的战略要地和海防前哨,在维护历朝领土完整和国家安全方面,发挥了举足轻重的作用,具有十分重要的军事意义。登州政区水陆交通便利,对外关系畅通,成为中国古代南北沿海航运的枢纽,是古代中国与朝鲜、日本等东亚诸国开展政治、贸易、文化往来的主要门户。登州政区手工业发达,商业繁荣,为山东地区社会的发展、进步做出了不可磨灭的贡献,在全国也产生了一定影响。

四是统治人口稳步增长。唐朝时,登州人口数量较少。据天宝年间统计,有20298户、108900人。在山东地区14个州之中,人口最少,仅有人口最多的曹州(716848人)的约七分之一。宋朝人口明显增加,达到81273户、173484人。至元朝,人口稍有下降,降幅并不大,仍有21530户、123185人。唐朝至元朝,登州人口数量波动较小,基本上徘徊在10—20万之间。明清两代,登州人口大幅度上升。明嘉靖年间统计,登州府有87443户、881371人。之后,人口数量很快突破百万大关。清嘉庆二十五年(1820年),已达1912501人,比唐朝增加了17倍多。在山东地区10个府当中,人口超过东昌府,接近人口最多的济南府(4014819人)的二分之一。登州政区人口中间虽经辖区调整、战争等因素影响,个别朝代有所下降,但总的趋势是快速的净增长。社会人口的稳步增加,为封建王朝提供了大批的劳动力,带来了大量的赋税收入,承担了越来越多的徭役和兵役,巩固了封建国家的经济基础。广大人民群众吃苦耐劳,富于创新,在征服和改造自然过程中,涌现出了一批思想家、科学家、文学家和艺术家,创造了绚丽多姿的登州文化,为古代山东文化宝库增添了奇光异彩,成为中华民族珍贵文化遗产的重要组成部分,因而一定程度上提升了登州(府)的社会地位。

参考文献:

(1)《新唐书》、《元史》,《地理志》、《百官志》。
(2)《宋史》、《明史》、《清史稿》,《地理志》、《职官志》。
(3)《金史》,《地理志》。
(4)《登州府志》,《沿革》。
(5)《山东通志》,《疆域志》、《田赋志》。

[ 原载《烟台社会科学》,2006年4期。作者稍加改动 ]

http://www.jiaodong.net/wenhua/system/2007/02/09/000117838.shtml

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