20121219/中国政府须认真反思固有治藏政策 七成援藏项目运转困难

2010年,在各民族聚居省区中,西藏的地方人均财政收入最低,人均财政支出却最高;至2009年,各对口援藏单位累计建成援藏项目6300个,超过70%的援藏项目运转困难;中央政府试图用财物在西藏实现现代化,但西藏难以摆脱援助依赖。

【财新网】(记者 蓝方)中国政府对西藏地区的援助政策从建国初持续到现在,但政策效果并不尽如人意。

2012年12月15日,在“社会组织与少数民族发展”学术研讨会上,中共中央党校民族宗教理论室主任靳薇指出,中国的援藏政策已陷入双向依赖,“用财物在西藏实现现代化”的政策思路需要调整。

靳薇介绍,中国的援藏政策历经两个阶段。其一是从1951年到1979年,中央政府予以西藏特殊扶持;从1980年到2012年,则号召全国从资金、人才各方面支援西藏。截至2009年,各对口援藏单位累计建成援藏项目6300个,总投资133.15亿元。

这样的大力投入,确实对西藏的发展有所帮助。靳薇指出,这些年来,西藏的经济总量不断增长,有一定增长速度,初步建立了社会主义的经济基础;人民生活显著改善,部分人也进入“小康”生活;藏区的平均寿命也大幅提高,增幅达28岁。

然而,考察中央政府从1984年到2005年援助西藏的987个项目后,靳薇发现,这些项目中市政、社会发展类项目占16.42%,交通能源类项目占52.43%,均须财政长期维持;9%的项目是生产经营类,效益普遍不佳。另有22.55%的项目为改善生活条件类,为一次性投入。

这些项目中超过70%运转困难。靳薇指出,援助项目大部分不能直接创造经济价值,不会在短时间内带动经济增长;大多项目缺乏自我积累能力,建成后需要进一步投资来维持。由此,形成了藏区对中央财政或对口援建地的依赖。

2010年,在各民族聚居省区中,西藏的地方人均财政收入最低,人均财政支出却是最高。西藏主要依靠中央财政支持,地方财政的自给率不足7%。

靳薇认为,此种依赖的形成,有多重原因。一些援藏项目将特殊性简单化,将现代化等同于工业化,继续延续计划经济思维,将经济发展政治化。

而另一方面,中央的政策也形成路径依赖,一再延长对口援助时间。中央政策试图用财物在西藏实现现代化,加快经济发展解决所有问题,由此进一步强化依赖。

双向依赖的形成,带来诸多问题。靳薇指出,首先是经济成本极高,既包括财政拨付、项目援助等投入,亦包括项目建成后维持的拨款、救济和补助等。由于传统援助方式无激励效应和约束力,西藏几乎永远走不出援助依赖。

而从“心理”效应上来看,藏区干部都有了“援助焦虑”,产生无能感、失败感,中央政府也发展心切,不断提出要藏区实现跨越式发展,强调自力更生。社会效应上,也导致了其他少数民族地区的攀比和汉族的不满。

包括靳薇在内的诸多学者均认为,对少数民族地区的援助政策,应该尊重少数民族的文化和特色。靳薇举例,如引水工程,日喀则莎迦县在2001年项目投资50万,由外地包工队修建引水管道,但到了冬天水管被冻爆,不久后水源枯竭,仅仅使用1年,饮水项目彻底报废。而在拉萨市市区,英国救助儿童会(save the children UK)资助5万元,并未使用外来包工队,而是让当地村民自主参与建设;村民们花了将近一年的时间观察水源,在机构帮助下寻找最适合当地的材料,并成立自治小组设计路线、安排维护管理。2003年这个项目完成后,一直正常使用到现在。

靳薇介绍,藏区并非没有成功的项目。当地民营企业家创办,或以合作社方式开展了诸多尝试,例如以西藏本土产品为原材料的青稞酒厂、羊绒厂,将西藏传统手工艺产品产业化、市场化、且瞄准高端市场的藏香企业等。这样一些因地制宜、具有地方特色的项目,充分利用和发掘本土资源,实现可持续发展,不仅促进当地经济发展、贡献税收,更实现农牧民转移就业和增收、获得现代生产技能税收。