来源：凤凰周刊 作者：周宇/
图：民国中央政府接收南沙群岛专门委员於1946年10月23日乘太平舰从南京出发。前排中为南沙舰队指挥官林遵，后排右一为太平舰舰长麦士尧，后排右二为内政部接收专门委员郑资约。
图：一九四六年十二月十五日接收工作人员在太平岛举行接收南沙群岛升旗典礼，前排左四为内政部接收专员郑资约，前排左五为南沙舰队指挥官林遵，前排右四为广东省政府接收专员麦蕴瑜。
核心提示：九段线一直是中国主张南海权益的边界和依据。但半个多世纪以来，在南海广袤水域为中国划出疆域的九段线，出自何人之手，是在何种情形下，根据何种原则何种依据划定，却不为公众知晓，成为一段被遗忘的历史。
南海中国策
随着中国综合国力迅速增强和能源需求日益增加，南海形势日渐紧迫。而周边国家加快对南海油气资源的争夺和试图吸引外部力量介入，使南海问题有国际化和复杂化的趋势。
熟悉中国地图的人都会记得，在南海上有9条段线，它们清晰地框定了中国的海上疆域，这就是著名的九段线。但恐怕很少有人知道，南海的九段线是什么人、什么时候划定的。
今天，与中国争夺南海的邻国，在中国当初划定南海主权时是什么态度？是什么时候、基于何种理由开始反悔，在南海与中国进行争夺？
在南海争端上，中国可选择的解决途径和手段有哪些？国际上通常的解决手段和案例有哪些？
在应对南海争端上，中国应采用何种策略？是否应成立专门常设机构组织应对南海问题？
在南海问题上，如何使用新的战略思维正在考验中国。
1946年12月9日，因为恶劣天气耽搁了整整一个月之后，国民政府南中国海（以下简称南海）接收舰队“太平”舰、“中业”舰驶出广州榆林港，开赴南沙群岛。此前，西沙接收舰队“中建”及“永兴”两舰已经在西沙永兴岛顺利登岛，完成接收。
两支舰队的此次航程，成为近代中国宣誓、确认南海主权的关键环节。
与舰队同行的，还包括内政部方域司和广东省接收人员。尤其是内政部方域司，完成了南海诸岛的实地测量工作。接收之后，绘制了官方南海地图，完成了南海诸岛最新命名，并在地图上划定11条段线，圈定了中国的南海主权范围。
1946-1947年间，国民政府希望通过这一系列动作确认主权，“永固南疆”。但随着国、共内战升级，以及周边民族国家的兴起，上述段线愈显脆弱，无力守护疆土。时至今日， 周边国家甚至两岸内部围绕段线的实质、法律地位等争议不断，段线的本来面目也越发模糊不清，但这一珍贵遗产依然是中国南海主权主张的关键环节。
被遗忘的方域司
今天，关于南海划界的历史描述，官方媒体和民间最常见的说法，多笼统归功于爱国将领林遵1946年率领的那支袖珍舰队接收南沙群岛与西沙群岛。但划定海上疆域这项工作，真正的主角是内政部的方域司。
而此次随舰队参与划界的方域司人员为郑资约和曹熙孟。郑资约为西北大学地理系教授，由中央政府调借，带领4位学生赴内政部任职。郑本人被委任为内政部接收南沙群岛专员。
1946年中华民国内政部成立方域司，著名地理学家傅角今任方域司司长。当时方域司面对的划界问题，其艰巨难以想象，因为中国当时还完全没有一个清晰准确的疆域图， 边界地区存在大量模糊地带，甚至是没有人真正踏足的地带。而相比陆上疆域巨大待填补的空白，在当时毫无海权意识的国人看来，南海无疑是极不重要的。
虽然方域司只派出2人，但仍显出超越当时眼光的高度重视，甚至算得上精英尽出。据郑资约之子，70高龄的郑仿健先生回忆，郑资约与傅角今是北师大的同系同学。曹熙孟或为郑资约任教东北大学时的学生。
除了内政部郑、曹两位代表，随舰队前往勘察的代表还有空军总部的蒋孝棠、仲景元，联勤总部代表戴蕃顼，广州行辕代表李恩荪，海军海道测量局代表刘天民等共计七员，规定均驻宿“中业”舰。
“中业”舰舰长李敦谦后官至海军中将副总司令。李敦谦回忆文章称，当年他在南京总部由各部门打听并请教一些前辈们的意见，才知道南海接收案之来由，“是因政府情报得知南沙群岛自日军撤走以后，现为法国所占据，特令海军从速派舰前往收复进驻。”
海军上校林遵受令指挥“中业”与“太平”两舰之间的行动协调。林遵曾就读烟台海军学校、英国皇家海军学院，并在德国接受潜艇训练。1934年回国在中华民国海军服务。二次大战后先被派往美国，任中国使馆副官，后受派任海军第二舰队司令，驻守长江水域。林遵后来一直被大陆方面宣传为收复南海的第一功臣。
1946年12月15日， 太平岛上全体文武接收官员，齐聚在太平岛西端国疆石碑旁，举行升旗典礼仪式，“太平”舰在海面鸣炮，庆祝国土收复，并拍照留念。（石碑上所刻记的中华民国三十五年十二月十二日，乃指南沙舰队登上太平岛的时间）。太平岛收复后，“中业”舰、“太平”舰分别驶向南西沙群岛巡视各个岛屿。并在各岛屿派驻留守士兵和充足军火，以防备日后外国船舰的强势登陆。
南海收复行动被广东省主席罗卓英将军以“艰险定疆”四字命名，“举凡登陆勘查测图建碑诸任务一一完成，从此山河永固并寿南天。”由于内政部等各部门人员完成了考察勘测工作，此后国民政府的制图、划界等工作进入集中爆发期。
郑资约回到内陆后，即与内政部方域司同仁整理实测资料，绘制中国南海地图，并向行政院呈请核准颁布一系列的地图。其中包括内政部绘制南海诸岛位置图、西沙群岛图、中沙群岛图、南沙群岛图、太平岛图、永兴岛——石岛图等以及《南海诸岛新旧名称对照表》。
1947年4月14日下午2点，内政部会议室召开西南沙群岛范围及主权之确定与公布案会议。这次会议为此后的中国南海主权确定了基调和范围。会议主席傅角今，出席人员包括国防部马定波，外交部陈泽湘，海军总司令部林遵、丁其璋，以及内政部的王政诗。根据会议记录，讨论结果包括：
“一、南海领土范围最南应至曾母滩?二、 西沙、南沙群岛主权之公布，由内政部命名后，附具图说，呈请国民政府备案，仍由内政部通告全国周知。在公布前，由海军总司令部将各群岛所属各岛，尽可能予以进驻；三、西沙、南沙群岛渔汛瞬届，前往各群岛渔民由海军总司令部及广东省政府予以保护及提供运输通讯等便利。”
会后，为了使确定的西沙、南沙群岛主权范围具体化，内政部方域司印制了《南海诸岛位置图》。作为现代中国南海地图的重要蓝本，该图具备以下要点：1.国界线最南端标在北纬4°左右；2.在南海海域中完整地标明了东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛的位置和岛屿名称；3.最关键的是，该图用11段国界线，圈定了中国南海海域范围，成为如今中国坚持的南海主权九段线的来源。
1948年初，内政部方域司又将此图收入《中华民国行政区域图》，公开发行。
此时的中国百废待兴，看似充满希望。内政部方域司做了大量工作来确定祖国版图的界限。通过出书、绘图等各种方式来确认主权。除了上述地图，方域司还出版了一套由商务印书馆发行，傅角今主编的《内政部方域丛书》。其中，傅角今撰写的是1948年11月出版的《重划中国省区论》，郑资约则编著了1947年出版的《南海诸岛地理志略》。
《南海诸岛地理志略》记载了南海诸岛地质地形、各群岛地体构造、地形特征，气象气候、风向、台风、海流、岛屿滩险志要、动植物、水产、鸟粪、地位价值、历史回顾、作者本人的考察经历等。并有大量地体构造、气象气候等分布图。更重要的是，该书附有内政部首次公布的《南海诸岛新旧名称对照表》。
此后，郑资约获得了内政部张厉生部长颁发完成南沙群岛任务的嘉奖令，并离开了内政部。作为整个南海接收的亲历者和专业人士，郑资约在当时国民政府的安排下前往各地大学演讲，解说中国南海岛屿的历史和地理背景。此后直到台湾时期，郑资约都在为南海主权呼吁。他曾在台湾师范学院史地系授课。陆续在报章发表《南海岛屿是我国领土》、《我国最南领域》及《固我南疆》等一系列文章，并经常就南海主权接受报章采访。
根据其子郑仿健的回忆，郑资约始终念念不忘南海主权，经常和他唠叨，“早些年他和一队人员搭乘了两艘军舰，挟着强烈的东北风和巨浪去到了南沙群岛，在岛上看到了中国庙宇，并除掉了日军在战时设立的标识，还说南海岛屿上深埋着好几百年前中国渔民遗落的古钱币?”
“太平”舰抵达南沙群岛勒石立证
段线原为国界线
1946-1947年间民国政府的各项努力，并非中国宣誓南海主权的肇始。从清末南海受到列强威胁、瓜分之时起，中国对南海主权的宣示从未间断，逐渐明确。
1945年，美国总统杜鲁门宣布建立美国渔业保护区及大陆架，引发世界各国海洋圈地运动。再加上日本、法国等对南海的侵占，国民政府对海洋的管理方式、主权确认方式被迫往现代西方主权概念上靠拢，主权边界日趋明晰。
民国前期，始终缺乏全国实测详图，各种地图国界出入很大。1931年6月，由内政部召集参谋本部，及外交、海军、教育各部、蒙藏委员会，开会商讨地图审查纠正。后正式发布《修正水陆地图审查条例》。
1933年6月7日，水陆地图审查委员会开始办公。1935年1月公布的《中国南海各岛屿图》，就是在《水陆地图审查委员会会刊》第一期刊登的，这也是民国政府第一次正式出版详细画明南海诸岛各岛屿、礁石、沙洲、暗礁位置的地图，但该图没有用段线的方法圈定海域。
1935年3月底29次会议决议，政区疆域各图必须画明东沙群岛、西沙群岛、南沙群岛（中沙群岛）和团沙群岛（南沙群岛）。《中国南海各岛屿图》公布后，一改过去地图大多不完全包括南海四大群岛的局面，此后大多数地图都完整包括了四大群岛。但共同点是未标出最南端的曾母暗沙，最南画线通常在北纬7-9度。
1947年收复南海后，由内政部方域司第三科根据实测结果并参考先前资料，至少绘制了《南海诸岛位置图》等6幅地图。均由内政部方域司出版，国防部测量局代印。
此后中国出版的诸多地图均明确划出4大群岛、曾母暗沙，并将国界最南端标在北纬4度左右，这一标注方法延续至今。许多地图和《南海诸岛位置图》一样，采取划线的方法圈定整个南海海域。《南海诸岛位置图》上的十一段线，是用国界线绘制的。 但由于其并不连贯，引发今日有关段线法律效力、真实含义的各种猜测。但考察当日之情形，南海段线实为国界线的可能性较大。
而1948年2月经内政部审定，由上海亚光舆地学社出版，中国史地图表编纂社金擎宇编纂的《中国分省新地图》中的《海南及南海诸岛图》，及同年申报馆出版的《中国分省新图（战后订正第五版）》中的广东部分，均直接以实线圈定南海。
实际上，最初并无“十一段线”这一说法，台湾至今较多以“U形线”称之。郑仿健先生接受《凤凰周刊》记者采访时也称，他是第一次听说“十一段线”提法。
“按说我父亲存档有关南中国海的文献，可谓十分周全。我曾参阅父亲的全部文献，不曾记得读过‘南海十一段线’一词。并且自幼在成长过程中，也听过不少地学界知名人士交谈有关南中国海的问题，始终未曾听过这词。另外台湾外交部在与菲律宾交涉中，也不曾用过此词。不知该词始自何时何处。”
郑仿健认为，南海十一段线为何如此绘制，“是制图者无意，而读图者有心所致。”“就我手边父亲的数据档案库中，能找到数种不同段线的南中国海行政区图。前台湾教育部长、国民党秘书长及蒋介石资政张其昀先生所编著的《中华民国地图集》，其中《有关南(中国)海特别行政区图》，就有25段线。另有10段线的《南中国海岛屿地图》。”
在郑仿健看来，段线并不代表国界未定。在20世纪的美国及日本地图中，也有用类似的图线，代表邻国之间海域中领土的分界。
通过绘制地图确定疆土，成为当时国民政府力所能及的最有效的主权确认方式。后被称为是“地图辟疆”。除了巡航、少量驻军、测量、绘图等动作之外，1947年广东省政府还在广州市举办了西沙、南沙群岛物产展览会，公开展出接收人员从南海诸岛采集回来的实物、标本、图片、图表以及历史文物等。这也是当初确认主权的重要动作之一。
越南屡次反悔官方表态
“地图辟疆”的第二年，国共内战三大战役陆续开打。焦头烂额的国民党政府再也无力加强甚至是维持南海事务。罗卓英将军“从此山河永固并寿南天”的美好愿望破灭了。一方面国共陷入内战，一方面南海周边的“小兄弟们”陆续长大，在新的世界海洋形势下，纷纷提出要求。
1982年《联合国海洋法公约》通过。1968-1969年间，美国海洋地质学家埃默里发表报告称，南中国海油气资源远景诱人。这些都刺激了周边各国的欲求。
南海周边国家多为欧美各国的殖民地，建国较晚。印尼建国时间为1945年8月17日，菲律宾建国于1946年7月，马来西亚建国于1957年8月，越南到1975年5月才实现南北统一，文莱建国更是迟至1984年2月。
因此上述国家不大可能如中国般从未间断对南海主权的明确主张。从晚清到民国，德国、日本、法国等国对南海地区的勘测、开发、短期的占领行为也都是中国方面一再提出抗议、交涉，明确主权。完全与现在参与争议的其他年轻国家无关。一些国家甚至多次主动承认相关争议岛屿（海域）是中国所有，只是后来不断反悔。
以越南为例，除了早年的报道、地图甚至教科书都曾经承认中国对西沙群岛、南沙群岛的主权，历史上还曾有著名的三次官方表态。
第一次是1956年6月15日，越南副外长雍文谦会见中国驻越南大使馆临时代办李志民时称：“根据越南方面的资料，从历史上看，西沙群岛和南沙群岛应当属于中国领土。”在场的越南外交部亚洲司代司长黎禄也介绍越南方面的材料称：“从历史上看，西沙群岛和南沙群岛早在宋朝时就已经属于中国了。”
第二次是在1958年9月14日，越南政府总理范文同致函中国总理周恩来，代表越南政府郑重表示：“越南民主共和国政府承认和赞同中华人民共和国政府1958年9月4日关于领海决定的声明，并将指示负有职责的国家机关，凡在海面上和中华人民共和国发生关系时，要严格遵守中国领海宽度为12海里的规定。”这就是著名的“范文同公函”。
第三次是在1965年5月9日，越南政府就美国确定美军在越南的“作战区域”问题发表声明，“美国总统约翰逊把整个越南和越南海岸以外宽约一百海里的附近海域，以及中华人民共和国西沙群岛的一部分领海规定为美国武装力量的作战区域”，这是“对越南民主共和国及其邻国安全的直接威胁”。
但此后越南政府对上述表态进行了否认。1979年8月，《越南对于黄沙群岛和长沙群岛的声明》首先否认了范文同公函，认为中国对此照会的解释是最大的曲解，因为“照会的精神和文字仅意指承认中国领海12海里。”
该《声明》接着否认了1965年5月的《声明》，称当时美国正对北越空中、海上进行毁灭性打击。“越南人民正在进行反美的民族解放斗争中，必须进行各种形式的战斗，以保护领土安全。此外，越南与中国也保持着友好关系。”并称，必须基于这一历史背景，前一《声明》才有其存在的理由。《声明》接着批判中国的背叛和侵略，并试图找中国表述上的漏洞。但仅有1975年时任副总理邓小平称两国对此有争议。
直到1974年，越南9年级地理教科书对中国的描述还称，“从南沙、西沙各岛到海南岛?这些岛呈弓形，构成了保卫中国大陆的一座长城。”1974年1月，中越在西沙发生海战。中国海军南海舰队与陆军分队出兵协同，最终取得胜利。但第二年，越南开始占领南沙群岛的南子岛、敦谦沙洲等岛礁，公然提出领土要求，中越南海争夺自此开始。越南也是所有争议国中，唯一对南沙群岛、西沙群岛同时提出主权要求的国家。
本民族自身的悲剧，成为外人得手的重要原因。这一时期，海峡两岸正处于敌对状态。而大陆正处于文化大革命时期，内乱之中，泱泱大国竟腾不出手去对祖传海域进行实际管辖。而1975年越南占领南沙部分岛屿时，中越关系并未破裂，于是仅仅内部交涉，并未发表公开抗议声明。这被认为是令外界误以为中国南海态度有变化，客观上鼓励了各国瓜分之野心，纷纷抢礁夺岛。
段线之争实为岛屿
对于南海周边其他国家来说，直抵自家海岸线的段线显然难以接受，并试图彻底否定。
2011年5月29日，越南外交部就5月26日中国海监船剪断越南“平明2号”勘探船探测电缆举行记者招待会。越南国家边境委员会副主任阮维战回答了有关“九段线”的提问，称“中方关于东海的九段线完全缺乏法理依据、违背了其中中国也是成员之一的1982年《联合国海洋法公约》。中方设法达成这一要求实际上已使本地区的僵局进一步加剧”。
越南的态度颇具代表性。5月31日，在雅加达闭幕的“东海合作前景-聚焦问题和动力”国际研讨会发表了所谓《雅加达声明》。根据当时的报道，《雅加达声明》“肯定中国方面宣布对占东海面积80%的‘九段线’的领海主权是无理的，并遭到了国际社会的谴责”。
实际上，中国方面历史上几乎每次有关段线的表态都会受到周边国家的抗议。
以台湾方面为例，一度提出段线内的水域属历史性水域概念，但旋即被指责是要“使南海变成中国湖”、“把南海的80%声称为中国领土”等。原马来西亚海事研究所所长汉扎(B.A.Hamzah)指责，以段线为由对整个南海提出声称是轻浮、无理和行不通的，南海不是任何国家都可用一个声称就变成其内水或历史性湖泊。
与现代海权概念的冲突，成为段线如今饱受指责的重要原因。尽管在1947年前后，段线是没有引起争议的主权表达。但与现代海权概念相比，段线这一表达方式显得颇为粗糙，不精确。
1958-1973年间的三次联合国海洋法会议，明确了专属经济区、大陆架、海床资源归属、海洋科研、争端仲裁等各种权益和规定。包括中国在内的各国都公布了本国对于专属经济区、大陆架的权益要求，以及详细的领海基线。
越南1977年公布的《越南社会主义共和国对领海、毗邻区、专属经济区和越南大陆架之声明》确定，越南的领海是从基线起向外延伸12海里，其内是越南的内水。毗邻区24海里，专属经济区200海里。马来西亚、印度尼西亚、菲律宾等各国也通过各种立法，对200海里专属经济区、大陆架等权益进行了确认。各种不同观点应运而生，其中一些观点认为段线圈定的并非海域而是岛屿。国际海域划界专家兹瑞克(Daniel J.D zurek)称，传统海上疆域线决定的是群岛的主权，而不是管辖海域的界限。故段续线不能被认为是中国对线内整个海域的声称。印尼外交官贾拉尔(Hasjin Djalal)也曾称，段线既无定义，也无坐标，其合法性和准确位置不明确。
不过，由于段线的产生早于上述国际公约和海权概念的产生年代，另有不少学者认为，用后产生的概念去限制和否定先产生的段续线，同样缺乏说服力。
国界线还是岛屿归属线？
除了在国际上饱受争议，段线是什么？段线在哪里？这样的问题，在中国内部也并不清晰，并且不断变迁。
共产党夺取大陆后，继承了1947年的十一段线，只是去掉了北部湾中越之间的两条线后变成了九段线。数十年来，段线的位置不断细微调整，新、旧线各段的位置并不完全重合。根据国家海洋局海洋发展战略研究所研究员贾宇的研究成果，这些变化的情形有：
新、旧线相互衔接，顺时针方向位移，如西部首段；新旧线相互平行，有外扩，如南部曾母暗沙附近；新、旧线相互平行，有内缩，如吕宋岛东、万安滩西；新线在旧线的延伸线的位置上，如东南海域处；关键区域新、旧线位置完全改变，如台湾岛东南处。
此外，旧线各段长度较长，一般在130—210公里之间，且长度变化较大，不规则，新线长度较短，一般在120—130公里之间，长度变化不大，较为规则。调整之后，新、旧线之间的距离最近的为18公里左右，最远的333公里左右。
2001年国家测绘局编制的《中国国界线画法标准样图》(1：1000000)，确定了“段线”的官方画法。根据这一标准，其中6段为弧线，3段为直线。
不过，不论是之前的民国政府，还是现在的中共政府以及迁台后的国民党政府，至今没有任何官方说明，解释段线为何物及其确切坐标，始终是“有图无解释”。再加上中共政权继承的是11段线而非同期出现的连续实线地图，对于1947年地图上以国界线表明这一历史事实，至今也始终不置一词。段线的性质甚至称谓，也众说纷纭，原本清晰的国界线，变得模糊不堪。
学术界对段线性质的解读主要有四种：段线内岛屿及附近海域归属中国，是中国领土的一部分；段线是“历史性所有权”的范围线，中国要求的是线内的历史性权利， 包括岛、礁、滩、沙的主权和海域一切自然资源的主权权利，保留他国航行、飞越、铺设海底电缆和管道等三项自由；段线是“历史性水域线”，线内的整个海域是中国的历史性水域；段线是国界线，线内属中国，线外属邻国或公海。
从官方来讲，两岸关于段线的说法，也无法统一。1989年7月，台湾“内政部”设立了一个特别委员会，负责丈量领海的基点和基线，并设立另一个协助起草中华民国专属经济区法和领海法的特别委员会。两个特别委员会提出了“历史性水域”概念，但委员会成员之间对此存在分歧。
大陆这边则一直强调对南海诸岛的主权。1958年9月4日的《中华人民共和国政府关于领海的声明》规定，直线基线法和l2海里的领海宽度同样适用于东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛。1996年5月15日《中华人民共和国关于领海基线的声明》则划定了西沙群岛领海基线。使用直线基线围绕西沙群岛诸岛形成封闭型的折线圈。
但对于南海海域，尤其是九段线，则从未予以任何说明。中国政府始终表示保证外国船舶、飞机在南海国际航道的航行、飞行自由和安全。这一立场被认为是证明了段线内的海域，并未被认为是本国领海。实际上，自1947年段线划定以来，国际船只在南海的航行也一直未被中国方面制止。而中国政府对西沙群岛领海基线的划定，更从侧面证明这一点：如果九段线内是领海，那么西沙群岛没有必要再划定领海基线。
这令各方都陷入困惑。一些人主张官方尽快明示九段线在划界中的地位和作用，认为这是一个绕不开的问题。
由于专属经济区、大陆架等概念成为现代海洋主权的主要概念，1998年，大陆也颁布了《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》。南海诸岛并不在大陆的大陆架上，也无法被200海里专属经济区涵盖。因此大陆该法第14条指出，“本法的规定不影响中华人民共和国享有的历史性权利。”这一条被认为是对南海权力的坚持。目前仅可查见，国家测绘局2003年5月发布的《公开地图内容表示若干规定》将九段线称为“南海诸岛归属范围线”。这一悄无声息的提法或许显露了大陆方面的底线—岛屿才是重点。
鉴于南海已经被瓜分的现状，以及中国对南海近代以来实际控制的虚弱，大陆一些学者也并不坚持对段线内海域的完全主权，而是重点放在南海诸岛主权上。
原新加坡国立大学东亚研究所邹克渊教授认为，地图上的段线如同其他证据一样，可被看成是支持中国对南海声称的一种证据。“九段线有助于中国对线内诸群岛提出主张，特别是淹没在水中的浅滩和暗沙；也有助作为中国与南海其他国家划分海上边界的证据。因此，无论段线的法律地位最后如何认定，它在地图上的存在不仅不能被删除，而且要加倍保护之，珍惜之。”
（感谢郑仿健先生、宋晓涛先生、吴远富先生对此文的大力支持，实习生刘景迪、梁珊、沈蓓对本文亦有贡献）
http://news.ifeng.com/shendu/fhzk/detail_2011_08/30/8790931_0.shtml
